9月9日，生态环境部办公厅发布关于公开征求《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》）意见的函。《方案》明确2024年作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。

中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、中财绿指首席经济学家施懿宸在接受《每日经济新闻》记者采访时认为，当前碳市场仍存在碳价较低、纳入主体有限、分配与交易机制尚不成熟等问题。

从新政有效落地的角度，施懿宸认为，要从国家和重点排放单位两大主体着手，分阶段、有重点地循序渐进推进新增行业稳步提升碳排放权交易与碳排放管理能力。国家层面制定明确的核算报告和核查技术规范是关键；重点排放单位方面，要注重碳资产管理能力建设，加强能源统计与监测工作，不断提高碳排放核算报告质量。他预期，新政将进一步提升全国碳市场交易活跃度，缓解扎堆交易的问题，短期内有望呈现“量价齐升”态势。

当前碳市场碳价较低、纳入主体有限

作为实现“双碳”目标的核心政策工具之一，全国碳排放权交易市场（以下简称碳市场）于2021年7月16日正式开市，发电行业成为首个纳入全国碳市场的行业，纳入重点排放单位超过2000家。截至2024年6月底，碳市场累计成交量4.65亿吨，成交额约270亿元。

不过，在施懿宸看来，当前的碳市场仍存在不少问题，包括：碳价较低（远低于实现《巴黎协定》温控目标所需的40美元/吨~80美元/吨二氧化碳当量的碳价水平）、纳入主体有限（大部分高排放行业和金融机构尚不可参与交易）、分配与交易机制尚不成熟（如尚未启动拍卖交易机制）、风险对冲手段尚未放开（如尚未纳入碳期权、碳期货等碳衍生品交易）、碳数据精确度仍显不足（排放因子和消耗量统计数据存在误差）、交易活跃度不高（以履约为目的的扎堆交易）等多重现状，短期内碳市场对企业自主减排与金融机构参与的激励仍有限。

上述问题的存在体现了碳市场扩容的重要性。据报道，首轮碳市场扩容后全国碳市场覆盖排放量占比达到约60%，重点排放单位新增约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨。

施懿宸表示，首轮碳市场扩容有两点重大意义。首先，是市场活跃度有望提高，市场价格发现功能有望进一步释放，有利于降低全社会碳减排成本，推动相关产业转型升级；其次是体现出我国坚持完善全国碳市场交易体制建设，以及将全国碳市场作为碳排放管理的关键政策工具，推动“双碳”目标加速实现的坚定决心。

三大行业纳入条件成熟，有望提高碳价、减轻企业出口压力

和其他高排放行业相比，首轮扩容为什么选择了水泥、钢铁、电解铝三大行业？

据报道，目前水泥行业碳排放量约占全国碳排放总量的9%。钢铁行业是中国碳排放量最高的制造行业，其碳排放量约占中国碳排放总量的15%。电解铝行业也是中国工业领域能源消耗和二氧化碳排放的重点行业，能耗及碳排放总量占有色金属行业的70%以上。

对于这个问题，《方案》给出了详细解释。生态环境部通过深入调研，综合考虑控制温室气体排放要求、产业发展情况、减污降碳贡献、数据质量基础、应对国际碳壁垒等因素，对钢铁、建材、有色金属、石化、化工、造纸和航空等重点行业纳入碳市场的成熟程度进行全面评估，科学确定了各行业纳入市场的时间表、路线图。根据评估结果，建材（水泥）、钢铁、有色金属（电解铝）行业基础条件成熟。

施懿宸总结道：“相较于其他高排放行业，水泥、钢铁和电解铝行业在行业减排的迫切性、能否统筹减污和降碳、数据质量的基础，以及行业边际减排成本等指标方面，更具优势，其纳入全国碳市场的条件已基本成熟。”

对于本次新政，碳价和企业出口是受影响较大的两个方面。

“首先是提高碳价水平。扩容后重点排放单位新增约1500家，这将有效提高碳市场活跃度，而行业异质性的增强有利于丰富市场风险偏好，从而通过个体减排成本差异形成合理碳价，充分发挥碳价发现机制。”施懿宸说，“其次，有利于减轻碳关税机制背景下相关行业企业出口负担。”

根据欧盟碳边境调节机制（CBAM）过渡期要求，将对钢铁、铝业、水泥、化肥、电力、有机化学、塑料、氢和氨等行业的进口产品实行碳关税。此次钢铁、水泥和电解铝三个行业被纳入全国碳市场能够通过减小碳价差，降低其出口产品的CBAM碳关税费用，从而减轻企业出口压力。

分阶段、有重点地推进新增行业，短期有望“量价齐升”

从新政有效落地的角度，施懿宸认为要从两大主体着手，分阶段、有重点地循序渐进推进新增行业，稳步提升碳排放权交易与碳排放管理能力。

从国家层面来看，一方面要制定明确的核算报告和核查技术规范，强化数据质量审核与排放报告核查力度，通过提升能源平衡表编制水平、制定权威的排放因子系数等方式提高碳核算精度，切实提高排放数据核算、监测与报告质量；另一方面要配套出台产业、财政、金融等相关政策，为重点企业自主开展转型升级提供技术、资金等保障措施。

从重点排放单位来看，要加快推动产能结构优化，通过增加技术创新研发投入、加快生产设备更新改造、优化生产流程运营管理等方式促进产业转型升级，提升市场竞争力，同时要注重碳资产管理能力建设，加强能源统计与监测工作，不断提高碳排放核算报告质量。

“展望未来，我国势必将进一步加强碳市场建设，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和方式，完善全国温室气体自愿减排交易市场，碳价水平有望进一步提升。”施懿宸说。

具体来看，基于《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》，全国碳市场发电行业由两年一履约变成一年一履约（与钢铁、水泥、电解铝行业一致），这将进一步提升全国碳市场交易活跃度，缓解扎堆交易的问题，短期内有望呈现“量价齐升”态势。

在行业扩容方面，根据此前生态环境部的表态，将坚持“成熟一个、纳入一个”的原则，预计未来两到三年内，将逐步有序地将有色金属、石化、化工、造纸和航空等其他重点行业纳入全国碳市场。